“建设国际一流和谐宜居之都的重要本底”“首都功能不可或缺的重要承载地”“首都的大氧吧和后花园”……本市对生态涵养区的几句“定位”，勾勒出其在北京城市规划建设发展中的重要地位。

　　自3月以来，市政协与市委统战部联合各民主党派市委、市工商联、无党派人士和政协委员组成调研组，围绕“加强生态涵养区建设，推进城乡融合发展，率先实现农业农村现代化”主题进行深入调研。在7月16日的议政会上，16位民主党派、工商联和无党派人士代表及专家发言，聚焦用地制度改革、完善生态补偿机制、科学布局产业、补齐基础设施和公共服务短板等痛点、难点问题，深入建言资政。

  

绿水青山是生态涵养区发展的最大优势，图为密云水库波澜壮阔的水面与周边葱茏的青山。记者　潘之望摄

  

　　1、保护

　　丰富的山水资源是生态涵养区发展的最大优势。只有守住了好山好水好生态，才能建设绿色发展的“聚宝盆”。

 

　　精准提升森林质量

　　“生态涵养区作为首都重要的生态屏障和水源地，森林质量的好坏直接关系首都生态安全。”市园林绿化局高级工程师王翔宇发言说，2000年以来，本市森林面积有了大幅度提升，森林覆盖率已达到44%，但森林质量并不理想，单位面积森林蓄积量仅为23立方米/公顷，是全国平均水平（94.8立方米/公顷）的24%，世界平均水平（131立方米/公顷）的17.6%。

　　在他看来，问题的主要原因是：市级支持力度不够，造林标准偏低；受采伐限额限制，一些过熟林、低质低产林不能及时采伐，影响森林质量；缺乏系统概念，造林营林质量偏低。

　　王翔宇建议，加大政策支持力度，推进实施退耕还林后续政策，提升退耕农户管护积极性。全面提高造林质量，在新一轮百万亩造林绿化工程中，以乡土植物为主，构建“复层、异龄、混交、多功能”的近自然地带性植物群落，形成稳定的森林生态系统。完善森林分类经营制度，充分使用更新采伐和抚育采伐指标，建立以森林经营方案为基础的森林采伐限额管理体系，在不突破采伐限额管理底线的基础上，对需要更新和抚育采伐的林木抓紧组织开展科学经营。

 

　　完善生态涵养区划定方法

　　市政协委员、北京林业大学教授李俊清认为，当前生态涵养区划定方法不够完善，影响了生态涵养区的保护发展。

　　他解释说，目前生态涵养区主要以行政区来划定，这种划分对于各区管理十分有利，但不利于整体保护与产业发展，可能因各区财力不一、认识水平不同，造成分散化、碎片化、低效化的保护与建设。

　　“在现行以行政区划分的基础上，从理顺各区生态关系和利益关系、破解生态保护补偿整体性与管辖权分割的矛盾出发，应进一步按照自然环境属性划分生态涵养区域范围。”李俊清建议，按空间分布制定生态涵养区域的保护强度、建设强度、产业形态、产业目录及产业规模，形成谁受益谁补偿、谁损害谁赔偿的利益调解机制，以减少分散化、碎片化、低效化的保护与建设。

　　他举例说，比如最高级别生态涵养区居民实施生态搬迁，建立起一个进行“绿色”生产的大车间，只“生产”清洁水源、清新空气等生态产品，然后组建专业队伍，严格保护；最低级别的生态涵养区，要允许人民从事生产经营活动，开发生态旅游、休闲度假等生态产业，同时按照不同级别采取不同的生态补偿方案。

  

7月16日，市政协与市委统战部联合召开议政会，围绕生态涵养区建设建言献策。市政协供图

  

　　2、基建

　　城乡发展不平衡首先体现在基础设施和公共服务上的差距。联合调研组调研发现，生态涵养区生产生活服务基础条件不足，包括安全饮水设施、垃圾和污水处理设施、防灾减灾设施等都需要提升，养老、医疗、卫生保障水平偏低，卫生机构床位数仅占全市总数的22.5%。另一方面，生态涵养区之间，以及与中心城区连通路网密度不够、通达效率不高，与重大功能布局相匹配的水电气热及信息等重大基础设施需要跟进，旅游服务设施也相对不足，制约了产业发展。

 

　　补齐基础设施和公共服务短板

　　市政协委员、中国农业大学土地科学与技术学院院长李保国建议，在确定生态涵养区各镇村特色发展定位基础上，科学合理进行基础设施和公共服务设施建设的空间配置。

　　他说，一方面要科学评估资源环境承载力，以资源高效利用和零排放为目标，因地制宜重点推进每个村镇生活污水集中处理和生活垃圾分类处理设施集中与分布式统筹建设，做到与当地山区自然与人文要素相协调。另一方面要完善生态涵养区内国家公园和自然保护区的设施建设，重点建设生态步道、绿色住宅、绿色出行等基础设施。推进文教功能设施建设，形成以生态保护为目标的科教基地。同时还要完善灾害（地质、洪涝、火等）防控设施，灾害避难场所和灾害重建设施的建设。

　　“在补齐短板同时，要注重以城乡融合方式推进新型基础设施建设。”李保国建议，通过对口协作，优先引进并建设5G、大数据中心、人工智能等新型基础设施，加快完善相应的配套基础设施，增强承接能力。

 

　　吸引社会资本参与

　　“社会资本投资是巩固农业农村基础、实施乡村振兴的重要力量。”市政协委员、市工商联副主席李玉立建议，细化出台社会资本投资农业农村的产业发展目录，明确发展产业的清单和限制清单，在政策上进一步明晰产业发展的方向、产业类型，为社会资本进入提供政策、法律和信息服务。

　　他说，要因地制宜确定投融资方式，注重发挥财政资金引导和带动功能，鼓励社会资本与政府合作，不断增强社会资本投资生态涵养区建设的信心和积极性。建议通过设立乡村振兴基金等投融资模式，建立紧密合作、多方共赢的投融资机制，发挥国企资金雄厚、民企经营灵活、地方政府的协调服务等优势，加上当地农民入股和成为企业员工，各方参与、形成合力，促进要素集聚、产业集中、企业集群，共享生态产品的红利。

 

　　3、生态补偿

　　生态补偿机制，是根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机遇成本，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。

　　联合调研组调研发现，本市生态补偿范围需要进一步拓宽。目前国家级、市级自然保护区及林地有生态补偿，而水源保护区、湿地保护区、区级自然保护区等同样能发挥涵养生态作用的区域，却享受不到生态补偿红利。同时，包括护林员岗位补贴、农民享受到的公益林补偿金等在内的补偿政策标准也有待提高。

 

　　建立多元化补偿机制

　　农工党市委生态环境工作委员会副主任、中国农业大学教授芮玉奎建议，完善生态多元化补偿机制，体现受益者补偿、付出者受偿、污染者赔偿的生态补偿理念。

　　多元化一方面体现在拓宽路径，实现补偿资金多元化筹集。他建议，完善和加强资源消耗税费的征收使用管理办法，加大生态补偿的比重，积极探索建立水权交易制度、碳汇交易市场。同时创建生态“银行”筹集补偿资金，实现资源变资产变资本。

　　另一方面要服务补偿客体多元需求。芮玉奎说，补偿主要包含生产性补偿、建设性补偿、就业性补偿和效益性补偿等。比如对生态林的补偿，除进行普惠制补偿外，应更多采取定向补偿方式，增加生态性补偿和建设性补偿，支持山区农民组织起来发展适宜产业。

　　他还建议扩大补偿范围，将生态涵养区基本农田、耕地、湿地、经济林等同样体现生态服务价值的生态资源列入生态补偿范围。对库区及一类水源保护地等严重制约产业发展、农民增收的集中片区，应单独制定倾斜政策，给予支持。

 

　　实现补偿由“输血”到“造血”

　　“生态补偿仍停留在‘输血’阶段，尚未形成‘造血’机制。”市政协委员、民建市委常务副主委任学良认为，生态补偿不仅是对农民的收入补助，而且应形成提升职业农民素质、激励发展适宜产业、促进乡村振兴的有效制度。

　　他解释说，生态补偿应促进生态保护职业素质的普遍提升，逐步缓解生态涵养区经济社会文化发展相对落后的问题。生态补偿制度的效应应向产业发展倾斜，从制度上激励发展活力，在落实总规的前提下，放活经济的池水，调动乡村集体和农民的积极性。

　　任学良建议，树立“绿富同兴”的生态补偿目标，由原来以脱低为主要目标的生态补偿，向以乡村振兴为主要目标的生态补偿转变。制定农村产业长期发展规划，第一阶段是“以补养业”，通过生态补偿来发现和培育适宜发展的农村产业；第二阶段是“以业代补”，通过农村产业发育逐步替代一部分生态补偿支出；第三阶段是“以业为主”，从以补为主逐渐过渡到以绿色产业为支撑、以“绿”养“绿”的良性循环。

 

　　4、产业

　　“受功能定位影响，生态涵养区产业有更为严格的准入条件，自身缺乏‘造血’功能，符合功能定位的产业支撑不足，老龄化、空心化社会问题突出。”联合调研组引用市经信局统计数字显示，2019年全市镇村企业累计完成营业收入3810.4亿元，同比下降14.9%。生态涵养区发展乡村民宿、森林康养、休闲农业、田园综合体等新产业新业态虽然受到鼓励，但面临供地、安全监管、污染防治等诸多因素制约，近年来总体出现下滑。

 

　　激活林下经济

　　“全市现有林木1700余万亩，林下经济仅有17万亩，仅占林业总面积的1%。”全国政协委员、民建市委副主委安庭说，林下经济发展的空间巨大、前景广阔。

　　针对当前林下经济发展存在的政策措施不够精准、配套设施缺乏、对林业管护补贴方式和补贴功能单一等问题，他建议，尽快出台林下经济具体指导意见，着力解决“种什么、养什么、游什么”的问题，着眼于盘活林下资源，使其转化为产业优势，给予企业和农民“定心丸”。

　　好的业态需要好的基础设施保障。安庭说，应将林下经济的基础设施纳入规划量化指标，政府在产业用地、管理用房、旅游客栈、水电等基础设施建设方面给予支持。同时要注意，发展林下经济，不能忘了防污、控污、治污，要注意提升农业自净能力，保持清洁生产。

　　他建议，北京发展林下经济，要注重打造“品牌”。比如，按照宜种则种的原则，种植油用牡丹和芍药，既创造生态观赏价值，带动旅游消费，又可以创造出可观的经济价值。又如北京传统的油鸡，具有传统文化特点，也可以打造成为林下经济中的优质品牌。

 

　　盘活利用农村闲置房屋

　　市住宅建筑设计研究院本土营造研究中心总监马云飞发言时说，生态涵养区在发展适宜产业中，遇到的突出问题是人、地、房资源要素配置的矛盾。

　　他解释说，这一矛盾首先体现在生态涵养区常住人口规模有限、建设用地指标按人头分配，但游客人流需要各种服务和服务设施，所需建设用地却受本区域常住人口数量限制；二是受集体经营性建设用地指标制约，农民在美丽乡村建设或整体搬迁中腾退出来的房屋是要被拆除的，这些房屋无法尽快形成有效再利用的经营性资产。

　　马云飞建议，对农村闲置房屋和宅基地的盘活利用，要在深入农村和农民了解实际情况和需求后，精准到一村一策，不搞简单地“一刀切”。

　　他说，农民腾退的房屋是否拆除应由村集体决定，不必一概采取“交地拆房”的做法，可采取“交地留房”“交地改房”的办法，因地制宜发展适宜产业。允许农民以旧房参股的形式投入到农村集体经济中，将存量资产、产业发展与农民利益联结起来，让农民与集体分享经营成果。

 

　　议政建言

　　民革市委专职副主委罗瀛：立法促进乡村振兴

　　从目前立法状况看，有关城市的法制体系相对完整，但针对农村地区特点的规制相对欠缺和薄弱。建议结合《中华人民共和国乡村振兴促进法（草案）》，梳理生态涵养区建设取得的制度性成果，制定《北京市乡村振兴促进条例》，明确各级政府对“三农”的投入责任，建立健全乡村振兴财政投入优先保障和稳定增长机制，明确对农业农村的投入比例及主要领域。

　　民进中央经济委委员付春杰：推行集体经营性建设用地改革

　　当前，农村集体建设用地确权登记不完善、租赁使用不透明、收益分配机制不健全等问题依然存在。建议加快推行集体经营性建设用地改革，加快建立涵盖地块分布、特征、“三权”、历史变迁等信息的集体经营性建设用地大数据平台，实行网上审批，简化办理手续。建立健全公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度，特别注重保障农民利益，防范交易风险，保障投资的可靠性。

 

　　市政协委员、九三学社市委文化专委会副主任吴宜夏：完善“点状供地”机制

　　为破解生态涵养区产业项目“用地难、门槛高、落地慢”的现实情况，建议优化并推进“点状供地”，加强与产业发展规划、旅游设施规划、体育设施规划等专项规划的衔接，实现市场需求和土地供给的精准对接，建立更加符合生态涵养区特点的用地模式，加大对生态涵养区旅游发展涉及道路、停车、服务驿站等配套基础设施“点状供地”的支持力度。

　　全国政协委员、民盟市委副主委李成贵：派发山地郊游消费券

　　公众对亲近自然、体验农事和乡村韵味的需求正被进一步激发出来，市场潜力大，可以成为生态涵养区的支柱产业。建议解决用地制度制约，对发展休闲采摘园、亲子教育农园、农耕文化体验园等，提供必要的公共配套服务。为城区居民派发山地郊游消费券，用于交通、门票、采摘、农产品购买、餐饮和住宿等。加快山区郊游铁路专线建设，开通旅游专列，满足广大市民生态休闲游的需求。

 

　　致公党市委科技工作委委员王洪波：综合开发利用煤炭采空区和金属矿区

　　京郊煤炭采空区和金属矿矿洞具有多方面的开发利用价值。建议将西山煤炭采空区和金属矿区单独规划，同时借鉴国际和国内实践经验，利用煤炭采空区规划建设“地下城”：第一产业发展食用菌和植物工厂；第二产业发展战略仓储，存储粮食、石油等重要物资；第三产业发展商业服务业。利用金矿铁矿矿区建设矿山博物馆、科普基地和拓展训练基地，发展特色洞穴宾馆和探险旅游，促进就业、增加收入。

 

　　市政府参事、首都经济贸易大学教授张强：发展宜居服务业

　　建议充分估计到乡村产业兴旺、郊区作用增强、从业人口增加、居住需求扩大所导致区域功能格局的变化，按照“城镇化与逆城镇化两个方面都要致力推动”的要求，在考虑平原集中建设区发展实体经济的同时，将生态涵养区作为宜居地区，在不超出城市总规约束的条件下，考虑更多地安排发展宜居服务产业。“以居为业”“以居促业”，通过发展宜居服务业，聚人气、聚要素、聚服务、聚市场，形成更大的外围居住服务消费市场。要注意发展生态型宜居服务业绝不意味着在农村炒房地产，而是从实际出发，围绕宜居功能发展为城市服务的乡村产业，从而激活农村，让“绿水青山”有一个“金靠山”。（记者　范俊生）